受益于股市上涨,2007年,全国社保实现收益1084亿元,但专家指出,在中国资本市场不完善之际,社保基金入市要警惕风险。
按现有养老保险标准,一位月入4000元的年轻白领,60岁退休时,其生活水准只能维持年轻时1／4的水平,而且这种“举家食粥”的水平只够维持退休以后的10年生活。
一位月入4000元的年轻白领,套用社会养老相关的公式计算,当他60岁退休时,其生活水准只能维持年轻时平均工资1／4的水平,基本养老保险只能维持基本生活。
而且按照这套公式或制度体系的设计,这种“举家食粥”的水平只够维持退休以后的10年生活。如果一个老人的“平均余命”超过70岁,则这套体系将面临危机,而隐性债务、被挤占挪用的风险同样使中国社会保障体系变得脆弱不堪。
“空账”因何而来
养老保险是社会保障体系中的主要组成部分,中国养老保险基金采取社会统筹和个人账户相结合的方式,社会统筹满足现收现付的代际转移养老模式,而个人账户满足提高效率与收益的部分基金积累的养老模式。
将基金制和现收现付制两种养老模式结合是中国的独创。问题是,在统账结合养老制度实施之前,一部分职工享受当时国家养老的高福利社会保障政策,新制度推出后,这些人的养老金又必须从新体系中领取,这就形成了养老基金的隐性负债。
显然,隐性债务会影响养老体系的正常运转,如果这部分债务过大,而且长期难以解决,那么整个体系将面临危机。
中国从1990年代开始逐步构建养老保险体制,到目前为止,这一过程的制度建设和具体实施尚未结束,隐性债务原则上要由国家承担,具体隐性债务应该由财政部负责解决。
然而,国家并没有让财政部履行这一责任,而是将其转嫁给资金相对匮乏的社会保障具体执行部门———劳动和社会保障部,由于劳动和社会保障部没有其他收入来源,只能动用新缴纳的部分基金来支付过去的隐性债务,最终导致所有参保人员个人账户的“空账”。由此产生的个人账户的“空账”问题,使我国目前正在进行统账结合的社会保障制度蜕变成名义上的基金制,实际上的现收现付制。如处理不好,将来有可能阻碍经济发展和社会安定。
社会保障专家、清华大学教授杨燕绥认为,这种饮鸩止渴方式对于社会保障体制乃至经济和社会将产生极大危害。
目前,我国财政部门主要通过国有股减持的形式变现国有资产,以变现的国有资产来支付隐性债务,但此举短期内难以奏效。
社保基金“九龙治水”
由于缺乏科学有效的监管机制,养老基金不仅存在隐性债务的风险,也同时存在基金被挤占挪用的风险。
目前养老基金由地方社保基金管理部门负责,而地方社保基金管理部门直属当地劳动和社会保障局,如此社保基金管理集运动员、裁判员于一身,而在监管体系方面,表面上地方财政、税务、银行、审计、工会等多个部门共同参与监督,实际则是“九龙治水”,使养老基金监管处于真空状态。
养老基金因数额巨大,令企业界、资本界的觊觎者垂涎欲滴。由于基金收付的时间跨度长达几十年,短时间内无需担心挪用资金的偿还,而时间差也增加了挪用行为的隐蔽性。正是社保基金不透明的管理状态,直接酿成上海政府官员与“红顶商人”违规支配养老基金的案件,致使劳动和社会保障部和财政部1994年出台的关于社保基金收支两条线的规定形同虚设。
社保基金是百姓的保命钱,而一些官员和企业老总串通一气,以社保基金保值增值为名,将社保基金作为赚钱工具。2005年,全国社保基金实现收益率仅为3.12％,比同期银行储蓄利率稍高。于是提高收益率被摆上桌面,有官员建议社保基金可以大规模进入证券市场,而这极易使百姓的保命钱失去控制,让他们最终失去最低的生活保障,给社会的稳定带来巨大风险。
转型期太过漫长
社会保障专家、清华大学教授杨燕绥认为,中国社会保障制度建设的关键在于优化制度设计,而优化社会保障制度设计的核心在于明确政府责任。解除民众的后顾之忧和不断增进国民福利是各级政府的天然责任。“现在某些政府官员还在用20年前的眼光看待中国的经济发展水平与国家财力。”杨燕绥说,“在经济高速发展的今天,仍以政府财力薄弱为由,对历史性隐性债务视而不见。尽管养老基金隐性债务数额较大,因其时间跨度长达数十年,具体到每年也就1000亿元左右,以国家目前的财力应该不成问题。”在西欧、北欧这些国家,政府财政的45%以上用于社会保障,美国财政的1／3以上用于社会保障。香港港府下面有11个局,单是卫生福利局和教育统筹局两个局的支出就占到香港财政的50%以上。
福利经济学家阿马蒂亚森说过:“当一个人连自己的生存都无法保证,你没有办法让他对社会承担任何责任。”社保制度的实质价值在于消除社会的不安定感,如果这一制度长期处于试验状态,又怎能发挥稳定人心、增进安全的功能呢?
综观世界,不难发现竞争力强的国家都是社保制度健全的国家。经济发展的目标是为了人的全面发展,而人的全面发展又必定带来经济的持续发展,这才是一种良性循环。
社会保障专家、中国人民大学教授郑功成对记者说,“以前,我们曾经拥有过一个规范完整的完全由国家提供的社会保障体系,但这套体系被我们破掉了,现在我们正在向一个新的社会保障体系迈进,但总体而论,社会保障的转型期太过漫长,中国社会保障已经滞后于经济和社会发展的需要。我们需要的社会保障是要到2020年,人人不同程度地享有它的保护,它的底线是:要防止任何人由于生活困难陷入绝望的境地,要消除他们的生存危机和生存恐惧。只要有一个人因为生活困难而绝望了,就说明这个保障网络出现漏洞。
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智利经验
智利的社会保障改革为我国提供了良好的范例。智利于1979年进行社会保障体制改革,政府承担支付隐性债务的义务。对1980年以前退休者,养老金由国家承担,不建立个人账户,对1982年12月前参加工作的人,如果选择旧体制,养老金由国家承担,则不建立个人账户,但个人按15%缴纳保险费。如果选择新体制,他在旧制度的贡献和积累的权益变为认可债权,作为个人账户的储蓄额,并在持有人退休、死亡或残废后兑现。在改革前,智利有200万人参加养老保险计划,退休人员有80万人,新制度实行后有40万人选择旧体制。目前,智利的社会保障体系运行正常,为经济发展和社会稳定提供了有力的保障。
